Un grupo de investigadores de FTS-UNER recogió e integró los puntos de vista de un puñado de expertos en planificación estratégica de Entre Ríos y Santa Fe para construir, desde esas apreciaciones, escenarios futuros de desarrollo para una y otra provincia. El trabajo es un disparador formidable para un debate que sigue ausente en la agenda pública.
No es cierto que no haya planificación; siempre la hay: el tema es establecer quién la está haciendo en determinada circunstancia y a quiénes beneficia. La frase quedó resonando como un bucle en la atención de los presentes. Un ventanal traía noticias del mundo exterior. Desde lo alto del edificio de propiedad horizontal, la costa entrerriana en bombé, el caudaloso río, las islas reverdecidas de primavera y los anegadizos santafesinos eran elementos de una postal que no sabe de límites políticos interprovinciales.
El cónclave tenía una razón de ser: compartir los resultados de una investigación llamada Una mirada prospectiva de la planificación estratégica pública y el desarrollo sustentable en niveles subnacionales en Argentina 2030. Debajo de esa punta de iceberg, emergió una trama apretada de autopistas y túneles, senderos escarpados y lagunas calmas, bosques selváticos techados de enredaderas porfiadas, arroyos urbanos y llanuras, parques industriales, áreas comerciales y espacios productivos, puertos y oficinas públicas.
De su flora y fauna conceptual germinaron denominaciones frondosas, de fonética curiosa o familiar pero resignificada hacia profundidades reflexivas. Fueron necesarios varios intentos de explicación para imaginar los alcances de expresiones como prospectiva, escenarios futuros edificables desde el presente, estrategias de desarrollo, gráficos de impacto cruzado o tensión entre fuerzas impulsoras y fuerzas frenadoras.
Afuera, la atmósfera política tejía redes comunicativas con porfía de telaraña. Las referencias pretéritas le ganaban la pulseada a la idea de porvenir, asentado en bases sólidas. Ponía a circular reproches efectistas y tácticas cortoplacistas, que oscilaban entre la urgencia de no perder poder y la necesidad de que los rivales no ganen terreno, en una guerra de trincheras sin triunfos rutilantes a la vista. Ahí apareció la frase aquella que alude al hecho de que, generando una acción o capitalizando una omisión, la planificación siempre acontece.
El equipo de investigadores aceptó el desafío de la entrevista como una tarea compartida. Lo integran Mario Siede, Oscar Valentinuz, Cristhian Seiler y Maximiliano Gómez. La primera impresión que generan es que ejercen un desapego hacia nociones estáticas, preconcebidas. No tratan a las categorías académicamente legitimadas como si fueran una esencia o una sustancia inamovible; aplican sobre la problemática abordada una mirada situacional que, en el caso de la investigación en cuestión, los llevó a seleccionar 32 actores de Santa Fe y Entre Ríos que “aquí y ahora” integran la comunidad de práctica de la planificación y la gestión pública.
Con esos testimonios, han conformado una formidable base de datos, cuyos aportes analíticos superan incluso las conclusiones que forman parte del informe final. El repaso de lo que piensa este conjunto de expertos de organismos de gestión pública, gobierno, planificación e inversión pública, presupuesto, producción, trabajo, economía, educación y ambiente permite conformar cuatro escenarios futuros, con situaciones singulares para cada provincia, en orden a su cultura ciudadana, la dinámica económica, el ordenamiento institucional y el tipo de protagonismo que ejercen los sectores privado y público.
Una observación transversal es que cuanto más firme y numeroso es el tejido de actores clave integrado a espacios de planificación estratégica, los niveles de incertidumbre disminuyen, la situación depende menos de factores que no se controlan y la gestión del cambio se vuelve cercana.
Siede ha preparado el mate, que va a viene. Consulta por la temperatura del agua. La charla informal sigue un curso desordenado. Sobre la mesa, rodeado de dispositivos electrónicos, el libro Teoría del juego social, del chileno Carlos Matus.
La ventana es ahora un cielo azul violeta que encumbra la vista. Desde los techos de sus antiguas casas, calle Salta cae en la cuenta del volumen del cambio producido. Nadie le avisó: simplemente sucedió. Cuarenta años, de la noche a la mañana. La mirada retrospectiva produce un diagnóstico en aproximación. El perfil arbolado, el tránsito intenso a la caída del sol, las amplias veredas en la que la gramilla convive con las baldosas uniformes, el carácter predominantemente residencial, parecen haber variado menos. Los viejos gigantes de ladrillo y puertas de madera, sienten que una joroba de paso lento ha ido venciendo sus admiradas dos plantas del ayer. En ese entorno encanecido ganan terreno las jóvenes torres de esqueleto de cemento y aberturas de aluminio, lleno de vecinos que no conocen sus nombres y que con suerte comparten un pasillo, un ascensor, una queja de consorcio, una vuelta a la manzana con el perro.
En el departamento, los investigadores se dividen por generaciones. Los que crecieron con la democracia y los que se mojaron los pies en sus fuentes épicas cuando fue recuperada, en 1983. Unos y otros se asoman al problema desde sensibilidades diferentes. Ahora mismo comparten la preocupación por explicar de un modo sencillo un método, un relevamiento y unas conclusiones desafiantes.
El repentino silencio sorprende al entrevistador birome en mano. En la súbita incomodidad los docentes intercambian miradas. La planificación es un proceso político que debe tener traducciones técnicas, escribe. Es un campo en tensión, anota y lo encierra en un irregular rectángulo de tinta, resaltándolo.
En la lejanía, el Paraná es una cinta de aguas abajo por donde se desliza una carga intermina- ble de barcazas. Algo te quita y algo te da. El conductor del convoy lo cree suyo, como el pescador artesanal que levanta un espinel semivacío o el paseante que lo admira desde la costanera. El río simplemente pasa. Es otro el de siempre. No sólo es testigo de cómo envejece Entre Ríos y Santa Fe. También ve desarrollar de manera diferencial sus potencialidades. Él, a su modo, piensa en lo que vendrá.
Mientras la lombriz de contenedores va camino a cerrar un negocio ajeno, ha llegado el momento de las preguntas, la hora del grabador. En un instante, pasado y presente se articularán, enhebrarán visiones sobre lo que nos pasa y lo que podríamos ser, abordarán un cancionero de cuentas pendientes, escribirán a mano alzada diferentes versiones de futuros posibles, a dos orillas.
–En el título “Una mirada prospectiva de la planificación estratégica pública y el desarrollo sustentable en niveles subnacionales en Argentina 2030” hay varias nociones involucradas. Tal vez un buen comienzo sea repasarlas para ver qué tanto dicen del trabajo realizado.
–¡Siempre con títulos muy largos en las ciencias sociales! Tenés toda la razón y esto precisa ser comentado y desarrollado.
Para comenzar, es necesario señalar que nuestro encuadre institucional es la Materia Planificación y Evaluación Pública de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de Trabajo Social de la UNER, desde donde conformamos un grupo interdisciplinario de sociólogos, cientistas políticos e ingenieros en agronomía que viene trabajando hace más de 5 años en ejercicios exploratorios de futuro. En este caso, nos interesó investigar qué pasa y qué podría pasar con la planificación pública en el nivel provincial. Así integramos a Entre Ríos y Santa Fe.
Pensamos que la diversidad social y productiva, tanto en las condiciones de posibilidad actuales o potenciales como en las desigualdades, se materializa en los territorios de las provincias y en sus regiones. Es allí donde se produce y configura ese mix de institucionalidad “subnacional”, lo que podría ser visto como aquello por debajo de la organización nacional según la Constitución, y su relación con la configuración socio-productiva y los metabolismos que se dan con los territorios y la naturaleza en cada provincia o región específica. Entonces, nos planteamos cómo se conecta planificación provincial y desarrollo, qué planificación y qué estilo de desarrollo y cómo pueden ser los caminos de transición hacia mejores condiciones de sustentabilidad económica, social y ambiental. Allí aparece el tema de la sustentabilidad que es otro de los tópicos del proyecto: en qué medida y de qué modo se integran a la planificación provincial las agendas de la producción con sustentabilidad y cómo se tensiona esa interrogación con el business as usual (BAU), es decir, con el modelo imperante.
–Quedan dos términos por desarrollar o especificar: planificación estratégica y pública.
–Planificación hace referencia a pensar antes de actuar dentro de un juego estratégico, es decir, donde juega el gobierno provincial pero también juegan otros actores: las empresas, las organizaciones de la sociedad, sabiendo que cada uno desarrolla un cálculo, una expectativa y proyecta su acción con intereses y posicionamiento propios, y, no pocas veces, en conflicto y en contradicción. Lo público hace referencia a que esas articulaciones tienen que direccionarse, sostenida y sustentablemente, a la generación de valor público, lo que se expresa en bienes y servicios públicos que se dirigen a transformar las condiciones de vida del pueblo de las provincias.
A esto le sumamos una mirada prospectiva, es decir, una observación que piensa en la relación pasado, presente y futuro. No buscamos predecir nada. Es una mirada que articula el conocimiento de la historia, el análisis sociológico y la capacidad de análisis político para visualizar escenarios futuros y posibles, identificar opciones estratégicas para la acción colectiva y mejorar las decisiones políticas de los actores.
Por eso este proyecto centró su indagación específicamente en opiniones y percepciones de un cuerpo de profesionales, expertos y académicos que trabajan en las áreas de planificación, gestión pública y presupuesto de las provincias bajo estudio, los que desde ya tienen incidencia en las políticas públicas y en los procesos decisionales que las impulsan e implementan.
–¿Cómo surgió la idea de investigar sobre estos asuntos y desde esta perspectiva?
–La idea de esta investigación se enmarca en diferentes procesos a nivel regional y global, que indican un mayor protagonismo del Estado, de sus administraciones públicas, así como de la planificación pública. Aunque parezca que estamos a contramano de nuestra realidad, sin capacidad y planificación en los Estados no es posible enfrentar los grandes desafíos sociales, ambientales y económicos que enfrentamos en el presente.
Entonces, como un aporte para pensar las instituciones y el desarrollo de capacidad para la planificación de las políticas públicas en el contexto provincial argentino, el proyecto nuestro buscó explorar escenarios prospectivos o futuros que permitan pensar y alinear, situacionalmente, la acción pública para el fortalecimiento no sólo más allá de la formalidad de la planificación (el famoso “libro plan”) sino también, y principalmente, la planificación como sistema y práctica, que no es otra cosa que un entramado institucional y actoral que “piense antes de actuar”, como decía el maestro Carlos Matus.
Para eso, se identificaron fuerzas impulsoras (FI) o drivers, que básicamente son procesos o dimensiones de la realidad que contienen germen de futuro, es decir, que dan sentido y direccionalidad a los cambios, y también inciden en su velocidad y eficacia. Luego, exploramos empíricamente en Entre Ríos y Santa Fe en qué medida estos drivers eran percibidos y podían aportar para fortalecer la planificación estratégica pública (PEP) en el entorno provincial. Esta exploración empírica consistió en un proceso de consulta a expertos que se encuentran ubicados en diferentes espacios de la administración pública y tienen relación con la planificación provincial.
–¿Dónde nació como método esto de pensar futuros?
–Podemos decir que la humanidad en todo su derrotero ha tenido una inquietud por lo que va a venir, por el porvenir, por el futuro. El futuro siempre ha sido una categoría política que organiza las acciones del presente. Desde los oráculos y las señales astrológicas hasta las “leyes” naturales y sociales, lo que ha estado en juego son preguntas tales como qué cambia, qué puede cambiar, qué debe cambiar, cuál debería ser la dirección y la velocidad del cambio, quién puede hacer esos cambios o cuáles son las implicancias de esos cambios.
Estas preguntas siempre terminan relacionando el pasado, presente y futuro. Hoy también podemos hablar de pasados, presentes y futuros -todos en plural- y de cuáles son los usos que le podemos dar a cada una de esas nociones en un sentido de indagación y de orientación para las decisiones y estrategias políticas.
Dos “escuelas” son referencia obligada al hablar de los esfuerzos por constituir un campo disciplinar que tuvo aportes conceptuales y metodológicos desde la universidad, el Estado y las empresas privadas.
–¿Podrían describirlas, a grandes rasgos?
–Por un lado, está la escuela francesa de la prospectiva con autores como Bertrand de Jouvenel con El arte de la conjetura, Michel Godet con La prospectiva estratégica y Gastón Berger con Estudiar el futuro para comprenderlo y poder influir en él.
Este grupo sostiene que la prospectiva no es sinónimo de adivinación. Es una herramienta de construcción del futuro. No se trata de profecía o predicción. No buscan predecir el futuro.
Más que develar algún futuro prefabricado, De Jouvenal dice que la prospectiva ofrece una aproximación que ayuda a construir el futuro, a pensar el mañana como algo que podemos crear desde hoy; esa visión los distancia tanto del determinismo como del probabilismo. Por su parte, Michel Godet afirma que la actitud prospectiva nace de una revuelta del espíritu contra el yugo del determinismo y el juego del azar.
Para la prospectiva los futuros son múltiples y relativamente indeterminados, hay márgenes para la acción y para la construcción del futuro por medio de la acción humana, y que pueden ser posibles, y de allí se acuña el término “futuribles”, en alusión a futuros posibles.
–¿La norteamericana?
–Llamada de planificación por escenarios (scenario planning), surge con la segunda guerra mundial. Algunos autores hablan de la incidencia de la “tradición dominante empírica norteamericana” en la que se enmarca la experiencia de la RAND Corporation (Research and Development), agencia gubernamental norteamericana que ha funcionado como think thank de los Estados Unidos.
Entre sus nombres propios aparece el de Peter Wack, pionero en desarrollar el método en el ámbito empresarial en Shell, que utiliza la planificación por escenarios desde los años ‘60 y ‘70, lo que le permitió anticipar y sortear los efectos de la crisis del petróleo de la primera mitad de los años ’70.
También, mencionamos a Peter Schwartz, que fuera gran difusor del método a partir de su libro: The Art of the long view (1991) que formalizó el método de “2 ejes” para construir escenarios.
Si la escuela francesa está atravesada por un enfoque filosófico y de acción que pretende influir en el futuro a través de decisiones presentes, la norteamericana se ha apoyado más en la evaluación de alternativas tecnológicas y la planificación empresarial.
Pero desde hace ya unas décadas ha habido una confluencia en las miradas, en la idea de que ese complemento tensiona, pero también enriquece los análisis.
–¿Y en América Latina?
–Tenemos una tradición algo olvidada que ha sido constitutiva en el desarrollo de la planificación social y la prospectiva en el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social y la CEPAL, entre los años ´60 y ´70, y algunos desarrollos más actuales.
Desde hace un par de décadas se ha ido consolidando una producción de estudios prospectivos en varios países de la región como Colombia, México, Brasil, Argentina, Chile, o Perú, pero esto no ha tenido un correlato con la institucionalización de áreas con capacidad de incidir en los poderes legislativo o ejecutivo, por lo cual los estudios de futuro aún no llegan a impactar en el proceso de toma de decisiones políticas del alto nivel de gobierno.
Argentina, fue pionera en el campo de la prospectiva a través del Modelo de Mundo Latinoamericano realizado por la Fundación Bariloche en los ‘70. En las últimas dos décadas, el Estado nacional realizó algunos esfuerzos de prospectiva en las áreas de Ciencia y Tecnología, en el INTA, algunos centros de investigación del CONICET o las universidades.
En la Universidad Nacional de Cuyo han tenido lugar algunos desarrollos. Incluso, en la esfera del Poder Ejecutivo durante los gobiernos de Mauricio Macri y de Alberto Fernández se crearon programas especialmente direccionados a la prospectiva y a los estudios de futuro. Pero, como ya comentamos, la incidencia de estos esfuerzos aún es marginal en la toma de decisiones.
–¿El método pudo ser aplicado sin problemas a la región de Entre Ríos y Santa Fe?
–¡Buena pregunta! Porque nos permite contar que nosotros no aplicamos un método a las realidades de las dos provincias bajo análisis. El desarrollo de un análisis estructural de las fuerzas impulsoras o drivers no fue un proceso automático ni lineal. Más bien, el trabajo nos demandó una redefinición del diseño investigativo original, tanto respecto al objeto de estudio como a los procedimientos metodológicos.
Esta inquietud nos permitió revisar el posicionamiento del equipo. Desde su origen hasta sus resultados, incluyendo los momentos de duda, los desvíos, las decisiones metodológicas y los hallazgos esperados o inesperados, este proceso abrió un espacio para elaborar resultados de forma reflexiva y crítica. Replanteamos las hipótesis y mejoramos el diseño metodológico, e incluso pensamos nuevas líneas de investigación. Aprovechamos un potencial creativo porque la caja de herramientas de la prospectiva es amplia.
–¿En qué se modificó lo ideado originalmente?
–Básicamente, el desafío principal fue superar el encuadre teórico inicial centrado únicamente en drivers internos al sistema de planificación, tales como la capacidad institucional o el diseño de gestión, inspiradas en desarrollos de ILPES-CEPAL. Nos resultaba insuficiente. Nos parecía que los cambios reales en los gobiernos provinciales no surgen sólo de estos factores.
–¿Qué es un driver?
–En prospectiva, llamamos así a un factor clave o tendencia de cambio que tiene el potencial se influir en el futuro de una organización, industria o sistema. Si su detección y caracterización es la adecuada, los drivers pueden impulsar los cambios, permiten configurar los escenarios futuros y elaborar estrategias más seguras.
Hay drivers internos, como la cultura de la organización, su estructura de liderazgo o su capacidad para abrirse a la innovación; los hay externos, como los factores que provienen del entorno social, tecnológico, económico, político o medioambiental; y también de sostenibilidad, referido a la gestión del cambio, por ejemplo, la capacidad de adaptación a condiciones cambiantes o la eficacia operativa.
Entonces, para construir escenarios más precisos, se hizo evidente que necesitábamos incorporar drivers externos al sistema de planificación provincial, que llamamos extra-institucionales. Estas fuerzas externas son aquellas dinámicas estructurales, económicas y sociales que presionan, condicionan o restringen al sistema de planificación “desde afuera”. Un ejemplo claro es la potencia de expansión del sistema productivo del territorio o el tipo de inserción internacional particular de la producción de la provincia, que demanda modernización estatal y poner a la altura la planificación estratégica pública para responder a esos desafíos.
–¿Cómo lo resolvieron?
–La solución que encontramos fue una adaptación teórica y metodológica robusta: las 12 fuerzas impulsoras institucionales que habíamos tomado del Planbarómetro del ILPES, con la Agenda 2030 en el horizonte, fueron complementándose con 10 fuerzas extra-institucionales seleccionadas de estudios previos realizados por el equipo del proyecto con agentes del INTA de Paraná y con el Centro de Estudios Prospectivos (CEP) de la Universidad Nacional de Cuyo.
Esta suma, que dio un total de 22 fuerzas impulsoras, permitió no solo evaluar cómo se planifica en una y otra provincia, sino también observar cómo los factores externos, tales como el perfil de inserción internacional o la infraestructura productiva, inciden en la capacidad de gestión del gobierno provincial.
Este “giro” transformó la investigación de un análisis enfocado en lo organizacional a uno más estructural, articulando lo institucional de la planificación en los Estados provinciales con lo productivo en cada territorio.
–Estamos en condiciones de formular la siguiente pregunta ¿En qué consistió concretamente la investigación?
–El proyecto identificó y seleccionó factores claves o drivers que se encontraban sistematizados en un instrumento de evaluación de los sistemas de planificación que fue desarrollado por el ILPES-CEPAL. Este instrumento, llamado Planbarómetro, reunía elementos clave del sistema de planificación que hacen a su institucionalidad.
Algunos ejemplos de estas fuerzas o drivers institucionales quedaron expresadas en las siguientes preguntas:
- ¿Existe en la provincia un área rectora que lidera y coordina la planificación estratégica provincial?
- La planificación y el presupuesto provincial, ¿están alineados? ¿Son consistentes?
- ¿Cómo es y qué peso tiene el sistema de planificación provincial, sus normas, subsistemas, procesos, instrumentos, metodologías y procedimientos para la planificación?
- ¿Cómo es la coordinación y articulación con los niveles nacional y municipal de gestión (coordinación vertical)?
- ¿Los ministerios de la provincia cuentan con una adecuada definición de objetivos, específicos, medibles (cuantitativa o cualitativamente), alcanzables, orientado a resultados y con plazos de ejecución?
- ¿Hay equipos de funcionarios con capacidades humanas (conjunto de aptitudes, actitudes, competencias técnicas y políticas) para desarrollar procesos y metodologías en materia de planificación?
- ¿Hay instancias o mecanismos de participación de actores interesados (sector privado, academia, ONG, organizaciones sociales, otros) e integrados de manera transversal a los procesos de planificación?
- ¿Están operativas áreas y/o mecanismos de anticipación que monitorean variables que inciden en la validez y sentido de la estrategia y objetivos de desarrollo?
Luego, al conjunto inicial, incorporamos fuerzas o drivers que denominamos extrainstitucionales vinculadas a la estructura productiva, social y a la inserción internacional de cada provincia.
Para eso formulamos estos otros interrogantes: - ¿Cómo es la inversión pública y privada en infraestructura y logística productiva (rutas y caminos, energía, puertos, comunicaciones, otros)?
- ¿Existen actores productivos que invierten en procesos de innovación y adopción de nuevas tecnologías?
- ¿Se cumplen las regulaciones y normativas referidas a la producción sostenible con autoridades de aplicación con capacidad de fiscalización?
- ¿Hay conservación y regeneración de los ecosistemas afectados por los procesos productivos más importantes de la provincia?
- ¿Se experimenta un incremento de la producción agrícola e industrial intensiva no sostenible?
- ¿Hay actores sociales, sindicales y socioeconómicos sectoriales con capacidades organizativas e incidencia en la agenda de políticas públicas?
- ¿Se sigue una ruta de transformación digital en el sector productivo como la Agricultura 4.0 e Industria 4.0 o la inteligencia artificial?
- ¿Cómo es el peso de la inserción internacional de la provincia priorizada por el sector público y el sector privado?
Finalmente, quedó conformado un listado de 22 fuerzas impulsoras. Cada uno de estas fue consultada y testeada empíricamente en cuanto a cuatro ejes analíticos: presencia, importancia, incertidumbre y gobernabilidad. Es decir, pusimos a consideración cuán presentes están en la realidad provincial, qué grado de importancia tienen, qué grado de incertidumbre presenta, y en qué medida esos drives son gobernables.
Sobre todos estos asuntos y respecto a cada uno de esos drives escuchamos a los expertos consultados de ambas provincias. Este testeo se realizó entre agosto y noviembre de 2024 donde aplicamos una encuesta estructurada mediada por la practicidad de un formulario de GoogleForm para facilitar su envío y la recepción de las respuestas. Las 22 fuerzas impulsoras fueron valoradas de 0 (cero) a 3 (tres) de acuerdo a los ejes de análisis que definimos: presencia, importancia, incertidumbre y gobernabilidad.
–¿A quiénes se entrevistó?
–Las personas encuestadas forman parte de un universo de expertos, funcionarios o gestores públicos que, para el momento del relevamiento, se desempeñaban en cargos o funciones de planificación y gestión pública provincial en diferentes sectores de la administración pública de ambas provincias analizadas.
De un universo que creemos es de alrededor de 200 personas, contactamos a 56 por correo electrónico (29 de Entre Ríos; 27 de Santa Fe) siguiendo una estrategia de bola de nieve y apelando al contacto de personas que integran la comunidad de práctica de planificación y gestión pública de la que también nosotros formamos parte.
De esta muestra relevante y representativa se recibieron 32 respuestas completadas correctamente (19 de Entre Ríos; 13 de Santa Fe). Eso representa un 57% de respuestas, lo que es significativa para este tipo de estudios exploratorios. Además, la distribución geográfica y temática de los encuestados reforzó la diversidad y relevancia de la muestra.
Intencionalmente, las áreas de pertenencia de los expertos encuestados en ambas provincias fueron variadas, para recolectar un panorama multisectorial. Participaron expertos de organismos de gestión pública (5), gobierno (5), planificación e inversión pública (4), presupuesto (4), producción (4), trabajo (4), economía (3), educación (3) y ambiente (2).
–¿Cómo se procesaron los resultados?
–Nos gustaría decir, ya que es importante y poco usual, que la rica base de datos con información primaria de los actores o protagonistas de los procesos de planificación de las dos provincias, puede ser considerada un valioso resultado. No es muy común contar con información primaria de calidad en estos temas.
El análisis de estos datos se realizó, y seguimos trabajando, orientados por tres líneas o estrategias de indagación: la primera se refiere a la validación de las 22 fuerzas impulsoras seleccionadas. A este respecto, cotejamos que el alto grado de valoración de la presencia en la institucionalidad pública y en el territorio y la consideración de la importancia de los drivers era suficiente para confiar en que la selección que habíamos hecho era pertinente y confiable.
–¿Hallazgos?
–Podemos mencionar algunos. Primeramente, un dato que aparece es que tenemos desafíos en ambas provincias respecto de la baja gobernabilidad y capacidad de gestión de la incertidumbre de algunas de las fuerzas impulsoras consideradas. Ahora bien, por otro lado, al considerar ambas provincias en conjunto, encontramos que las fuerzas impulsoras fueron consideradas como importantes o muy importantes (64%), sin embargo, predomina una incertidumbre media-alta sobre si estas fuerzas impulsoras continuarán estables hasta 2030 (casi el 60%). Y en cuanto a la gobernabilidad, existe una percepción según la cual es baja la capacidad de control o gobernabilidad (76.8% en niveles medios y bajos) sumado a una baja presencia de los procesos institucionales (55% en niveles bajos o nulos).
Además, encontramos algunos datos interesantes como aspectos consolidados. Tres fuerzas impulsoras fueron consistentemente valoradas como palancas estratégicas (importantes y gobernables): las capacidades humanas en la administración pública y la definición de objetivos y resultados de gestión (ambas fuerzas institucionales), y la inserción productiva y comercial internacional de la provincia (una fuerza extra institucional). En otras palabras, en un contexto de cierta inserción internacional estable, las capacidades de los equipos de gobierno y administración y los objetivos de gobierno son palancas estratégicas en los procesos de planificación a futuro.
En contraste con lo anterior, identificamos que los mecanismos de anticipación o los estudios prospectivos dentro de las administraciones estudiadas obtuvieron una baja valoración en ambas provincias, indicando así una carencia en lo que se denomina la vigilancia estratégica de futuro.
–¿Hubo cruce de datos?
–Sí, una segunda línea de indagación que utilizamos fue el análisis estructural cruzado.
–¿En qué consistió?
–En ubicar las respuestas de los entrevistados en gráficos a partir de “cruzar” las opiniones de dos ejes analíticos: Importancia y gobernabilidad, por un lado, e Importancia e incertidumbre, por el otro, respecto de cada una de las fuerzas impulsoras.
Entonces, los diferentes drivers se ubicaron en alguno de los cuadrantes que conforman cada matriz, lo que nos comenzó a mostrar las tendencias consolidadas, los desafíos y palancas estratégicas para la acción.
A modo de ejemplo tomemos el cruce de importancia (alta y baja) e incertidumbre (alta y baja). Se conforman 4 cuadrantes siendo que las FI se ubican en diferentes cuadrantes según la provincia:
En el cuadrante de alta importancia y baja incertidumbre se ubican procesos clave para la administración provincial que de alguna manera están consolidados como tendencia, siendo que en Santa Fe se sitúan allí 7 fuerzas impulsoras y para Entre Ríos sólo 4. La baja incertidumbre en temas importantes sería una señal de fortaleza institucional favorable a Santa Fe, en este caso. Ello se expresa en que hay certeza o certidumbre en la gestión de las siguientes fuerzas impulsoras: contar con área rectora específica con capacidad y función rectora para liderar, apoyar y/o coordinar los procesos y componentes de la planificación estratégica provincial, cuenta con un sistema de planificación conformado (conjunto organizado y articulado de normas, subsistemas, procesos, instrumentos, metodologías, mecanismos y procedimientos para la planificación); hay complementariedad y sinergia entre el plan de gobierno (Poder Ejecutivo) y un plan de desarrollo provincial; todo ello se asienta en una definición adecuada de objetivos ministeriales, específicos, medibles (cuantitativa o cualitativamente), alcanzables, orientado a resultados y con plazos de ejecución. Estos objetivos se concretan con equipos de funcionarios con capacidades humanas (conjunto de aptitudes, actitudes, competencias técnicas y políticas) para desarrollar procesos y metodologías en materia de planificación; y finalmente están consolidados mecanismos de participación de actores interesados (sector privado, academia, ONG, organizaciones sociales, otros) e integrados de manera transversal a los procesos de planificación. A todo ello se suma la certidumbre o previsibilidad en los procesos de transformación digital en el sector productivo y la sólida y segura inserción internacional de la provincia priorizada por el sector público y el sector privado.
En Entre Ríos, en este mismo cuadrante de alta importancia y baja incertidumbre se ubican sólo 4 procesos clave para la administración provincial: dos son fuerzas impulsoras institucionales: coordinación y articulación con los niveles nacional y municipal de gestión (coordinación vertical) y equipos de funcionarios con capacidades humanas (conjunto de aptitudes, actitudes, competencias técnicas y políticas) para desarrollar procesos y metodologías en materia de planificación; siendo que otras dos son extra institucionales: generación, desarrollo y uso de tecnologías apropiadas e innovadoras en productos y procesos dirigidos a productores (agrícolas e industriales) considerando su diversidad y escala y transformación digital en el sector productivo.
En el cuadrante de alta importancia y alta incertidumbre se ubican desafíos estratégicos: aquí Santa Fe presenta tres fuerzas impulsoras y Entre Ríos cinco, con lo que se puede consolidar la afirmación del párrafo anterior. Concretamente, Entre Ríos dice tener grados de incertidumbre altos en temas que considera importantes como la complementariedad y sinergia entre el plan de gobierno (Poder Ejecutivo) y un plan de desarrollo provincial; una definición adecuada de objetivos ministeriales, específicos, medibles (cuantitativa o cualitativamente), alcanzables, orientado a resultados y con plazos de ejecución, respecto a lo institucional. Respecto a los temas de desarrollo productivo se declara alta incertidumbre sobre temas clave como si los actores productivos optan y/o invierten en procesos de innovación y adopción de nuevas tecnologías industriales/agroindustriales, sobre la inversión pública y privada en infraestructura y logística productiva (rutas y caminos, energía, puertos, comunicaciones, otros) y, sobre la inserción internacional de la provincia priorizada por el sector público y el sector privado.
La incertidumbre sobre temas importantes se expresa sólo en que los objetivos, metas e indicadores de la Agenda 2030 alineados e incorporados al plan de desarrollo y al instrumento de planificación de mayor jerarquía, cuentan con un sistema de monitoreo de los objetivos propuestos en la planificación (comprende la definición de indicadores, líneas base, metas y ejecución del plan). Y en la inversión pública y privada en infraestructura y logística productiva (rutas y caminos, energía, puertos, comunicaciones, otros).
Este análisis cruzado también se realizó para las 22 fuerzas impulsoras consideradas en su grado de importancia cruzado por el grado de gobernabilidad de las mismas.
A la tercera línea de análisis la realizamos a partir de la construcción de narrativas sobre futuros posibles mediante la metodología de elaboración de escenarios arquetípicos, de Jim Dator.
–¿Con qué se encontraron?
–Con que toda situación actual puede desarrollar cursos futuros en 4 escenarios, que definimos como continuidad, colapso, disciplina y transformación.
Recordemos que, para nuestro enfoque de los estudios prospectivos, el futuro es una conjugación entre las determinaciones estructurales (que llevaron las cosas a como se encuentran hoy) y las aspiraciones y proyectos de los actores sociales que se proponen actuar en el presente para construir un futuro deseado.
Entonces, en este proyecto, hemos utilizado las fuerzas impulsoras estudiadas, sus tendencias e incertidumbres, para narrar y describir escenarios “arquetípicos” que se pueden asumir como hipótesis acerca de los futuros posibles y así discutir diferentes opciones estratégicas, pensar y desarrollar arquitecturas de procesos de tomas de decisiones que aporten al diseño de hojas de ruta para la implementación de políticas públicas en el entorno provincial.
–¿Podemos repasarlos?
–Sí, en el informe presentamos cuatro escenarios arquetípicos, a los que les dimos un nombre y una narrativa: crecimiento continuo, colapso, disciplina y transformación. Al escenario arquetípico referido al crecimiento continuo, lo hemos llamado Planificación Estratégica Pública en piloto automático. En él, se mantiene la inercia del modelo actual, es decir, se prioriza el crecimiento económico impulsado por la tecnología y la productividad. Santa Fe sigue fortaleciendo su institucionalidad gradualmente, mientras que Entre Ríos busca estrategias adaptativas para fortalecer la gobernabilidad. El futuro es predecible, sin reformas profundas. Las fuerzas Impulsoras Clave o Señales Fuertes son la inversión en innovación agroindustrial; la inversión pública y privada en infraestructura; las hojas de ruta marcadas por la inercia (business as usual) y el fortalecimiento de la inserción internacional.
Al escenario arquetípico de colapso, lo denominamos Navegando en aguas turbulentas. Allí la incertidumbre política, económica o ambiental supera la capacidad institucional de respuesta. Entonces, la estabilidad se erosiona, lo que genera desconfianza y políticas inconsistentes. La vulnerabilidad sistémica es alta y se agrava la insostenibilidad ambiental. Las Fuerzas Impulsoras Clave o Componentes Clave de Riesgo son la baja presencia de mecanismos de anticipación; las regulaciones ineficaces sobre la producción sostenible; el deterioro de ecosistemas y la falta de conservación; junto al predominio de la producción intensiva no sostenible.
El tercer escenario construido es el de la disciplina. Tiene nombre también: El plan por encima de todo. Así le pusimos. En ese esquema, ante los riesgos y límites del modelo actual, la sociedad y los gobiernos optan por un compromiso fuerte con el orden y el control. Se centralizan recursos, se implementan marcos normativos estrictos y se prioriza la estabilidad y el equilibrio por sobre la expansión ilimitada. En cuanto a las Fuerzas Impulsoras Clave o Palancas Estratégicas identificamos el sistema de planificación conformado e institucionalizado con capacidad rectora, los objetivos alineados con la Agenda 2030 y presupuestados; el desarrollo de mecanismos de participación y las regulaciones estrictas para la producción sostenible.
El cuarto escenario arquetípico es el de la transformación. Lo rotulamos como De la provincia al mundo. En esa situación hipotética el futuro cambia radicalmente gracias a la innovación tecnológica disruptiva (Inteligencia Artificial, Industria 4.0) y reformas institucionales profundas. La planificación se reinventa mediante la co-gestión público-privada, y la incertidumbre se gestiona proactivamente con inteligencia anticipatoria. Las Fuerzas Impulsoras Clave son Agentes de Cambio: la transformación digital en el sector productivo; y las innovaciones disruptivas en tecnología; desarrollo y uso de tecnologías apropiadas e innovadoras.
Como se puede percibir, cada escenario provoca una serie de preguntas que aportan a la apreciación de situaciones actuales al tiempo que permiten explorar direccionamientos y visiones para orientar la planificación estratégica y operacional.
–¿Qué sienten que aporta el análisis prospectivo y la planificación estratégica como método?
–El análisis prospectivo de la planificación aporta escenarios y caminos alternativos para la gestión de gobierno, así como la búsqueda de opciones estratégicas. El análisis prospectivo es una herramienta fundamental para la acción estratégica y la gestión de la complejidad en el sector público.
Desafía el pensamiento lineal. La prospectiva se enfoca en abordar los futuros posibles, creando narrativas alternativas que permiten a los actores “pre-experimentar” lo que podría suceder bajo diferentes condiciones. Esto es clave, ya que el futuro no es lineal.
Podemos decir que la prospectiva ayuda a transformar la gestión corriente en estrategias. Los escenarios prospectivos, entendidos como hipótesis de configuraciones posibles, sirven para analizar cómo las fuerzas impulsoras pueden determinar la relación entre la planificación estratégica pública y el desarrollo sostenible. Permiten a las administraciones revisar sus sistemas con un sentido estratégico, creativo y productivo e identificar opciones estratégicas para la acción.
Por último, revaloriza el rol del Estado en la búsqueda de un estilo de desarrollo sostenible. La planificación estratégica situacional es crucial para la coordinación de acciones e inversiones entre los niveles del Estado nacional, provincial y municipal, y a su vez entre el sector público y el sector privado. Al sumar análisis prospectivo, la planificación se convierte en una herramienta clave para gestionar los cambios y las tensiones políticas, económicas y tecnológicas, requeridos para avanzar hacia la sustentabilidad.
–¿Para quién puede ser de utilidad este estudio?
–Bueno, en primer lugar, las preguntas que nos propusimos responder nos llevan a decir que buscamos generar conocimiento que nos permita hacernos nuevas preguntas. Entonces, este estudio aporta y apunta a continuar con la exploración de la planificación a nivel subnacional, y al mismo tiempo mostrar que la metodología flexible desarrollada en el proyecto es replicable en otros entornos, como el municipal o sectorial, sirviendo de base para futuras indagaciones comparativas.
No obstante, si bien es un estudio exploratorio que guía indagaciones futuras, creemos que puede trascender la frontera de lo académico. La falta de certezas que abunda en cuanto a estos temas hace que este estudio sea una herramienta de orientación valiosa para la acción pública provincial.
Por tanto, un público receptor puede ser el integrado por los funcionarios y expertos en planificación en los niveles provinciales y locales. Los resultados proporcionan una base para guiar decisiones estratégicas y fortalecer las capacidades de planificación y gestión. En este sentido, el análisis de los datos sugiere una conexión causal interesante: un sistema de planificación con fortalezas reduce la incertidumbre estratégica para enfrentar los desafíos del presente.
Otros interesados pueden ser los líderes políticos y los tomadores de decisión de ambas provincias. Los resultados muestran el “desafío estratégico crítico”, así como las “palancas estratégicas” que pueden utilizar para la mitigación de riesgos y el fortalecimiento de la planificación.
Todos los asuntos que hacen a transitar de una situación a otra requieren ser pensadas para actuar en consecuencia. Así, al final volvemos a la formulación inicial: necesitamos traer la planificación y la capacidad del Estado a las primeras líneas de reflexión y de acción para enfrentar los desafíos que nos plantea el presente. Siempre estamos a tiempo.
